In questa guida spieghiamo in cosa consiste la clausola di revisione prezzi e mettiamo a disposizione un fac simile di clausola di revisione prezzi.
Clausola di Revisione Prezzi
La disciplina relativa all’appalto è abbastanza complessa e presenta tanti aspetti che meritano un approfondimento. Una delle questioni più interessanti riguarda l’obbligo dell’inserimento della clausola revisione prezzi per tutti gli avvisi pubblici e i bandi che sono stati pubblicati dopo il 27 gennaio 2022 e fino al 31 dicembre 2023, così come previsto dalla Legge 25 del 2022.
Bisogna far presente che la clausola trova applicazione per tutti i tipi di contratti, quindi non solo per i lavori, ma anche per le forniture e i servizi. In ogni caso il legislatore non ha specificato il contenuto della clausola, ma rimanda a quanto previsto dall’articolo 106 del D.Lgs 50 del 2016, per cui occorre far riferimento alle variazione dei prezzi e dei costi standard, oltre che alle modalità di revisioni dei costi in diminuzione o in aumento. La stessa norma prescrive che le clausole devono essere stilate in modo chiaro, preciso e inequivocabile. Vediamo, qui di seguito, quello che bisogna sapere su questo argomento.
Negli ultimi anni abbiamo assistito a numerosi eventi. Tutto ciò ha avuto un fortissimo impatto sul costo delle materie prime, dell’energia, dei trasporti, del carburante ecc. Per tale ragione gli operatori economici sono stati costretti a rinegoziare le condizioni contrattuali, tenuto conto proprio dell’aumento dei costi. In merito ai contratti pubblici, tuttavia, non è stata operata nessuna modifica sulle prestazioni economiche, a danno soprattutto delle pubbliche amministrazioni, perché diversamente si sarebbe commessa una violazione ai principi di contabilità dello Stato.
In buona sostanza, nei rapporti contrattuali tra i privati è possibile chiedere delle modifiche alle condizioni economiche, fino ad arrivare alla risoluzione in caso di disaccordo. Nel caso dei contratti pubblici, invece, tale opzione non è consentita, salvo che in circostanze particolari, ovvero in presenza di clausole oppure nei casi previsti dalla legge.
Bisogna poi ricordare che nel precedente D.lgs 163 del 2006, ovvero il codice dei contratti pubblici, era inclusa una norma in virtù della quale tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa, inerenti forniture o servizi, dovevano prevedere una clausola di revisione periodica dei prezzi. Il nuovo codice, ovvero il D.lgs 50/2016 ha previsto una sola norma, cioè l’articolo 106 sulle possibili modifiche da operare durante il rapporto contrattuale.
Ma quali sono le condizioni previste dalla legge per poter apportare eventuali adeguamenti alle condizioni economiche pattizie?
Alla luce di quanto spiegato, il contratto di appalto pubblico di regola non può essere modificato, non solo per la natura stessa dell’obbligazione, ma anche per ragioni di contabilità dello Stato. Tuttavia, l’articolo 72 della Direttiva 204/24/UE ha sancito per la prima volta una specifica disciplina riguardante i possibili cambiamenti contrattuali nel corso dell’esecuzione.
Ecco, quindi, che l’articolo 106 ha individuato delle ipotesi che possono determinare un aumento oppure una diminuzione del prezzo originariamente convenuto, oltre che la modifica sulla quantità delle prestazioni o in merito alla stessa durata del contratto.
La medesima disposizione differenzia inoltre le modifiche dalle varianti. Più nel dettaglio, quest’ultime sono determinate da circostanze non prevedibili, mentre in tutti gli altri casi si configurano le modifiche contrattuali.
Un altro aspetto importante riguarda la revisione pattizia, la quale seguirà logiche differenti a seconda che si riferisca ad appalti di lavori oppure a servizi e/o forniture. Nel primo caso le variazioni devono essere valutate tenuto conto del prezziario regionale, ex articolo 23, ma solo con riferimento all’eccedenza del 10% rispetto al prezzo originario e, in ogni caso, pari alla metà della variazione stessa.
In merito ai contratti di servizi o forniture, invece, il solo intervento normativo assunto si riferisce agli accordi quadro che sono stati aggiudicati dagli aggregatori in cui si stabilisce che, al verificarsi di un aumento o di una variazione del prezzo non inferiore al 10%, l’appaltatore può richiedere una revisione, oltre che il recesso o la risoluzione consensuale senza versare alcun indennizzo.
Gli ulteriori commi dell’articolo 106 non si riferiscono in modo specifico alla revisione, ma riguardano i lavori, le forniture e i servizi supplementari, per i quali all’aumento della prestazioni dell’appaltatore, dovrà corrispondere una differente controprestazione economica della pubblica amministrazione. Sono altresì ammesse le varianti al verificarsi di situazioni imprevedibili, purché le stesse non vadano ad alterare la natura stessa del contratto.
Il comma II dell’articolo 106 prescrive la facoltà di apportare modifiche tutte le volte in cui il relativo valore sia inferiore alla soglia comunitaria o di quello dello stesso appalto. Sul fronte quantitativo viene considerata sostanziale la modifica che altera l’equilibrio economico contrattuale o che, quando prevista all’origine, avrebbe permesso la partecipazione di altri concorrenti.
Infine c’è un principio generale da segnalare, secondo il quale la modifica non dovrà superare il 50%, perché altrimenti occorre esperire una nuova gara.
L’incremento eccezionale delle materie prime ha spinto il nostro Governo ad adottare nuove misure con lo scopo di mantenere l’equilibrio economico del mercato dei contratti pubblici, anche se tali interventi hanno interessato solo i lavori pubblici, lasciando fuori i contratti di beni e servizi.
Ecco, quindi, che il il Sostegni bis, ovvero il D.L. 73 del 2021, convertito con la Legge 106 del 2021, ha ammesso le variazioni dei prezzi, in aumento o in diminuzione, per i lavori pubblici relativi al primo e secondo trimestre del 2021, nonché del primo trimestre 2022. In ogni caso le modifiche consentite dovranno rispettare alcuni presupposti, interessare soltanto i materiali da costruzione più significativi e prendendo come riferimento i decreti Ministero Infrastrutture e Mobilità Sostenibili elaborati sulla base dei dati ISTAT.
Con il successivo Sostegni ter, cioè il D.L. 4 del 2022, la soglia delle variazioni è passata dall’8% al 5%, salvo ricorrere all’istituto della compensazione nella misura massima dell’80% sull’eccedenza. L’articolo 29 prevede inoltre di inserire nei documenti di gara le clausole riguardanti la revisione dei prezzi, così come previste dall’articolo 106, quindi anche per quanto concerne gli appalti di beni e servizi.
Infine, con il Decreto aiuti, D.L. 50 del 2022, hanno ottenuto riconoscimento gli incrementi affrontati dagli appaltatori per il complessivo costo dell’appalto, considerato come parametro di riferimento non più i decreti del Ministero Infrastrutture e Mobilità Sostenibili, bensì i prezziari regionali.
Dal punto di vista temporale, quindi, le varie discipline non hanno fatto altro che introdurre un sistema di revisione che non opera nell’immediato, ma che scatta una volta avvenuta la pubblicazione dei Decreti Ministeriali. Sotto il profilo strettamente economico, gli stessi Decreti Ministeriali registrano soltanto gli incrementi dei materiali di costruzione, quindi non tengono conto dell’aumento dell’energia e dei carburanti, comunque applicabili soltanto per gli appalti di lavori e non a quelli di beni e servizi.
L’istituto della revisione, nonostante gli interventi legislativi intercorsi, non riesce ad azzerare e comunque a contenere in modo significativo il rischio di impresa. Il vecchio codice, ovvero il D.Lgs 163 del 2006, prevedeva la deroga solo in presenza di circostanze eccezionali, nonché la periodica revisione del prezzo escludendo i classici rimedi civilistici. Il D.Lgs 50 del 2016, al contrario, rimette la facoltà di introdurre la clausola di revisione prezzi alla pubblica amministrazione, oltre che l’eventuale applicazione dell’articolo 1164 e dell’articolo 1467 del codice civile.
In tutti casi, nel momento in cui l’appaltatore avanza una richiesta revisionale, poi accolta dalla pubblica amministrazione, si svolgerà un’apposita istruttoria che potrebbe avere anche esito negativo. A quel punto si pone il problema della giurisdizione, ovvero di capire dinanzi a quale giudice introitare la causa. Secondo il principio generale chiarito dalla Cassazione con Ordinanza del 8/2/2022, sarà competente il giudice ordinario quando il contenzioso si riferisce all’espletamento di una prestazione contrattuale o al suo ammontare. Mentre, quando si contesta l’assenza di concessione o il rigetto dell’istruttoria, si configura la giurisdizione amministrativa.
La legge di bilancio 197 del 2022 ha apportato delle modifiche sostanziali all’articolo 26 del decreto aiuti, ma non solo, visto che ha introdotto varie misure al fine di fronteggiare l’aumento dei prezzi del 2023. Le disposizioni trovano applicazione non solo con riferimento alle nuove procedure di affidamento, ma anche a quelle che sono state avviate negli anni precedenti.
Più nel dettaglio, per quelle dal 1° gennaio 2023 al 31 dicembre 2023, il punto di riferimento sarà il prezziario aggiornato alla data del 31 luglio del 2022, da utilizzare fino a tutto il 2023, anche se di contro le regioni sono obbligatoriamente chiamate ad aggiornare i prezziari entro il 31 marzo 2023.
Per quanto riguarda le procedure del 31 dicembre 2021 o presentate nel 2022, purché contabilizzate nel 2023, si prende come riferimento il prezziario con aggiornamento annuale o, in mancanza il più recente.
I maggiori importi vengono riconosciuti nella misura del 90%, ma tale percentuale si abbassa all’80% quando le procedure di affidamento con offerte sono state presentate nel corso del 2022.
Il meccanismo della revisione prezzi comporta numerose difficoltà interpretative e pratiche, specialmente applicative e di contabilità, anche perché la normativa non fornisce delle indicazioni precise da seguire, nonché le modalità operative che occorre adottare in caso di maggiori importi.
Il meccanismo della revisione prezzi nei contratti di appalto svolge diverse funzioni, la prima della quale consiste nella salvaguardia dell’interesse pubblico. Questo sistema evita inoltre che le prestazioni rese nei confronti delle pubbliche amministrazioni non vengano esposte con il passare del tempo al rischio di una diminuzione di qualità, a causa della sopravvenuta onerosità delle materie prime e dell’incapacità dell’appaltatore a farvi fonte. Grazie alla revisione dei prezzi, quindi, si evita inoltre l’alterazione dell’equilibrio contrattuale fra le parti, che porta all’abbassamento degli standard di qualità.
La normativa pubblicistica elenca tutte le possibili ipotesi che giustificano le modifiche dei contratti e l’articolo 160 include le circostanze imprevedibili, quali la guerra e la pandemia, purché non venga alterata la natura stessa del contratto.
Per poter presentare una legittima richiesta di revisione dei prezzi è quindi necessario che il contratto sia di durata, ovvero che sia trascorso almeno un anno dalla sottoscrizione, ma non solo, visto che è pure indispensabile non venga compromessa la natura dello stesso, cioè che non venga completamente azzerato il rischio d’impresa. Sarà pertanto la parte richiedente a dover comprovare le circostanze non prevedibile e sopravvenute ma, soprattutto, a dimostrare che il totale dei costi previsti nel disegno di gara, messi a confronto con quelli effettivamente da sostenere, sono vertiginosamente aumentati.
Come spiegato, tuttavia, anche se la revisione dei prezzi degli appalti è stata introdotta per soddisfare esigenze meritevoli di tutela, non è esente da diverse criticità. Allo stato attuale, l’intero meccanismo presenta numerose difficoltà applicative, perché mancano le modalità operative da seguire. Il calcolo dei maggiori importi, infatti, si rivela più complesso di quello che si potrebbe pensare, per questo è fondamentale restare aggiornati e affidarsi a specialisti del settore. Nell’attesa dell’aggiornamento infrannuale dei prezziari occorre muoversi con prudenza, magari adottando appositi software e prendendo spunto da modelli già compilati.
Modello Clausola Revisione Prezzi
Di seguito è possibile trovare un fac simile clausola revisione prezzi in formato Doc da scaricare e da utilizzare come esempio. La bozza di clausola revisione prezzi può essere modificata inserendo i dati mancanti, per poi essere convertita in formato PDF o stampata.
